立法先行破解城市更新痛點難點
多地實施城市更新行動專家建議
□ 記者 蒲曉磊
繼《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》發(fā)布后，廣州和上海也將城市更新立法提上日程。
7月21日，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結束向社會公開征求意見。征求意見稿提出，立法目的是“為了規(guī)范城市更新活動，優(yōu)化城市空間布局，完善城市功能，轉變城市開發(fā)建設方式，改善人居環(huán)境，傳承歷史文化，提升城市品質和城市發(fā)展質量”。
7月27日至29日舉行的上海市十五屆人大常委會第三十三次會議，對《上海市城市更新條例(草案)》進行審議。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，實施城市更新行動。在研究多地城市更新方面推進情況后，全國人大代表、西安廣播電臺播音部主任孫維發(fā)現，隨著全國城市化進程的不斷加快推進，城市更新作為一項重大而復雜的系統(tǒng)工程，現有的管理方式已遠遠不能滿足未來高質量發(fā)展的要求。
“缺少統(tǒng)籌推進機制、缺乏系統(tǒng)性謀劃、協(xié)調融合度不高、任務分工片面、利益分配不完善等問題，勢必影響這項工作的實施進展。”孫維在接受《法治日報》記者采訪時說。
為進一步推進城市更新有機有序有效開展，深圳、上海、廣州已先行一步，對城市更新進行立法。
“城市更新行動的高質量推進，離不開法治保障。近年來，很多城市都在實施城市更新行動?？紤]到這些城市的發(fā)展程度、實際情況都有所不同，當下不宜在國家層面進行立法，而是由設區(qū)的市結合自身實際進行立法，運用法治思維和方式解決城市更新工作中的痛點難點堵點問題。”華東政法大學副教授孫煜華說。
多城市構建城市更新政策體系
“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升。
對于實施城市更新行動的原因，住房和城鄉(xiāng)建設部有關負責人指出，一方面，城市建筑和設施逐步自然老化，一些原有建筑標準已經落后，需要改造調整增強安全性；另一方面，一些城市原來的功能布局、建筑設施、空間環(huán)境也不再適應居民更高的生活需求，需要通過城市更新提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。
據《法治日報》記者不完全統(tǒng)計，目前，已有北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津等近20個城市在城市層面的“十四五”規(guī)劃綱要中提出要實施城市更新行動，積極推進老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城中村等改造進程。
隨著城市更新的不斷發(fā)展，越來越多的管理辦法、實施細則等政策文件陸續(xù)發(fā)布，多個城市因地制宜構建城市更新頂層政策體系。例如，北京發(fā)布《關于實施城市更新行動的指導意見》、重慶發(fā)布《重慶市城市更新管理辦法》。值得注意的是，《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》于今年3月1日起施行，深圳成為我國首個針對城市更新進行立法的城市。
老舊小區(qū)改造是重要組成部分
7月22日，北京市住房城鄉(xiāng)建設委主任王飛在“市民對話一把手·提案辦理面對面”全媒體直播訪談節(jié)目中首次披露，到2025年末，全市力爭基本完成約1億平方米老舊小區(qū)改造任務，同時要實現加裝電梯1000部以上。
作為城市更新的重要組成部分，老舊小區(qū)改造行動已經在多個城市開始推進。此前，住房和城鄉(xiāng)建設部已在廣州等15個城市啟動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點。住建部發(fā)布的數據顯示，2020年，全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)4.03萬個，惠及居民約736萬戶。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要以專欄形式提出，城市更新包括完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，基本完成大城市老舊廠區(qū)改造，改造一批大型老舊街區(qū)，因地制宜改造一批城中村。
但老舊小區(qū)的改造，推行起來并不容易，除了要解決設施老化、電梯安裝難、停車難等問題，還要解決資金來源等問題。對此，深圳、廣州等地在立法時作出了相應的制度設計。
《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》從四個方面加大了對城市更新微改造的支持力度：針對微改造項目挖潛空間難、審批許可難、資金籌集難等瓶頸問題，提出一系列解決措施；可以通過項目組合實施解決老舊小區(qū)改造的資金問題，并應當優(yōu)先實施老舊小區(qū)改造項目，以提高居民生活品質和補齊民生短板；涉及用地以及建筑功能業(yè)態(tài)轉換的，通過制定正、負面清單進行管理；鼓勵微改造項目實施節(jié)能改造提升建筑綠色低碳水平，采用可再生能源技術開展綠色化改造。
“老舊小區(qū)改造，是城市更新行動中的重要內容，其中又以危房改造最為重要。對于政府而言，這是城市更新中的頭等大事，事關人民群眾生命財產安全，應當主動擔當，可以采取土地置換等方式充分調動社會資本的積極性，全力做好這項民生工程?！睂O煜華說。
有效破解城市更新搬遷難問題
城市更新是盤活存量土地，實現土地資源節(jié)約集約利用的重要手段。但在城市更新行動推進的過程中，搬遷一直都是一塊難啃的硬骨頭，“只要一戶不同意，城市更新項目就停擺”的難題，經常讓城市更新項目陷入緩慢甚至停頓的狀態(tài)。
《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》創(chuàng)設了“個別征收+行政訴訟”機制——舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權利人人數占比均不低于95%，區(qū)政府可以對未簽約部分房屋實施征收。被征收人不服的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟。這被業(yè)界譽為“釘子戶”解決機制，有力破解城市更新的拆遷難題。
《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》提出，有序開展城市更新搬遷安置，確保安置到位。同時，為確保大多數人的利益得到保障，征求意見稿設計了相關制度，將爭議糾紛解決方式納入法治軌道。
孫煜華指出，城市更新改造是城市規(guī)劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構。開展城市更新的目的，是為了不斷提升城市人居環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃的實施。通過立法的方式，有效破解城市更新搬遷難問題，有助于保障多方主體權益。
暢通表達渠道調動多方積極性
近年來，孫煜華一直在關注城市更新行動，他注意到，深圳、廣州等地在制定城市更新條例時，既有內容一致的地方，也注重結合本地實際作出有針對性的規(guī)定，“例如，深圳和廣州在立法時都是在堅持政府統(tǒng)籌的前提下，以市場化模式推進城市更新，但在具體做法上結合了各自的經驗”。
孫煜華說，廣州的集體經濟發(fā)展水平比較高，因此，廣州在立法時注重發(fā)揮集體經濟的力量，來解決城市更新中的諸多難題。例如，征求意見稿第四十四條第一款規(guī)定，項目實施方案生效后，農村集體經濟組織可以依據《中華人民共和國土地管理法》報經原批準用地的機關批準收回集體土地使用權。
“深圳、廣州在進行城市更新立法時，都秉持了一個原則——政府在牢牢掌握城市規(guī)劃權的基礎上，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動各個方面的積極性?！睂O煜華說。
中國人民大學法學院教授劉俊海認為，實施城市更新行動，對不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要具有重要而深遠的意義，因此，在通過立法的方式規(guī)范城市更新行動時，有必要對公眾參與的方式作出規(guī)定。
堅持民生優(yōu)先、共治共享，也是地方在進行城市更新立法時所堅持的重要原則。例如，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》設立了權益保障專章，對村集體、村民、居民、利害關系人等權益作出細化規(guī)定，保障其合法權益，暢通意見表達渠道，妥善處理群眾利益訴求。
